Der Staat hat dem VERBAND in den vergangenen Jahren nicht Produkteproduktion abgegolten, sondern die Leistungen des VERBANDs im Bereich der Laufbahnberatung in einem viel weiter gefassten Sinn (Marktbeobachtung, Produkteentwicklung, andere besonderen Leistungen und die Bereitstellung von Information und Dokumentation usw.). Der Staat hat die Leistungen in all den Jahren nicht über Verfügungen oder Verträge geleistet, sondern durch informelles Verwaltungshandeln1, welches nicht der Subventionsgesetzgebung unterstellt wurde.
Es handelte sich um am Aufwand orientierte à fond perdu – Beiträge3, Die Unterstützung des Staates erfolgte im Sinne einer nicht der Subventionsgesetzgebung unterstehenden Finanzhilfe4, nicht als Abgeltung (Art. 3 Abs. 2 SuG; vgl. zu dieser Abgrenzung auch den Bericht des Staatesrats vom 25. Juni 1997 über die Prüfung der Staatessubventionen in BBl 1998 2058 ff., sowie René Rhinow/Gerhard Schmid/Giovanni Biaggini, Öffentliches Wirtschaftsrecht, Basel 1998, S. 333 ff.). Die bisherigen Beiträge wurden weder materiell noch formal nach den Normen der Subventions-Gesetzgebung bewilligt und abgewickelt5.
Dass es nicht um Produkteverbilligung oder leistungsorientierte Pauschalen ging, sondern um globale Leistungs-Aufwand-Entschädigung, macht auch die Botschaft zum nBBG auf S. 5 deutlich:
„Das nBBG ersetzt die bisherige, am Aufwand orientierte Subventionierung durch leistungsorientierte Pauschalen an die Kantone. Ausserdem sind zehn Prozent der Staatesmittel für die gezielte Förderung von Entwicklungsprojekten und besonderen Leistungen im öffentlichen Interesse reserviert. Das neue System (Art. 52 – 59 nBBG) erhöht dank der eindeutigen Zuschreibung der Mittelverwendung die Wirksamkeit und Transparenz der eingesetzten Gelder“.
Auch nach dem nBBG soll die gezielte Förderung von Innovation und besonderen Leistungen im öffentlichen Interesse möglich sein (Botschaft mBBG S.5). Und die erforderlichen Freiräume für selbstverantwortliches Handeln sollen sichergestellt werden.
Wenn VERBAND den Lagerbestand aktiviert und zu einigermassen marktgerechten Preisen übertragen will, liegt damit keine Zweckentfremdung von Staatesmitteln vor. Vielmehr wird damit sichergestellt, dass
a) VERBAND seinen arbeitsrechtlichen und sozialen Verpflichtungen gegenüber den zu entlassenen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern im Rahmen eines zu erstellenden Sozialplans nachkommen kann;
b) VERBAND weiterhin besondere Beiträge im Bereich der Laufbahnberatung erbringen kann, insbesondere durch ein verstärktes Engagement im Bereich Forschung und Entwicklung.
Wollte man dem VERBAND diese Betrachtung (und diese Mittel verwehren), würde man die ganze bisher gewachsene Struktur und Kompetenz zerschlagen, indem man ihr die wirtschaftliche Basis nimmt. Dies ist unter keinem Titel zu rechtfertigen.
3. Eventualstandpunkt:
Selbst wenn man auf die Staatsbeiträge der vergangenen Jahre das Subventionsgesetz anwenden würde (was aus erwähnten Gründen nicht zulässig ist), kann eine Rückzahlung oder Kürzung aus folgenden Gründen nicht zur Diskussion stehen: Die Staatsgesetzgebung sieht die Rückerstattung von Finanzhilfen bei Zweckänderung oder veränderten Verhältnissen nicht zwingend vor, sondern räumt den zuständigen Behörden einen gewissen Spielraum namentlich zur Berücksichtigung von Härtefällen ein (so ausdrücklich Art. 29 Abs. 1 Satz 3 SuG; vgl. auch Art. 102 Abs. 3 Satz 2 LwG und Art. 37 Abs. 1-4 SVV, vergl. dazu auch Urteil vom 22. August 2003, Öffentliche Abteilung, 2A.553/002). Vorliegend sind insbesondere die Vorleistungen des VERBAND, der Know-how-Transfer und der Aufbau neuer, nicht konkurrenzierender Tätigkeitsfelder des VERBAND zu berücksichtigen.
Der Gesetzgeber hat bewusst darauf verzichtet, eine generelle Regelung zu erlassen, welche auch die Sanktionen bei Nichterfüllung, Zweckentfremdung und Veräusserung im Bereich der Abgeltungen miterfasst hätte; er war der Meinung, dass eine allgemeine Ordnung den Besonderheiten der verschiedenen Abgeltungstatbestände nicht gerecht werden könne (vgl. Botschaft des Staatesrats vom 15. Dezember 1986 zum Subventionsgesetz, BBl 1987 I 414). Belassen wurde jedoch die Vorschrift von Art. 10 Abs. 1 lit. e SuG bezüglich der Folgen der Nichterfüllung oder mangelhaften Erfüllung der Aufgabe (Ziff. 1) sowie der Veräusserung der Objekte. E contrario sind aber auch die Folgen auf Seiten des Beitragsempfängers zu würdigen, wenn ihm durch Dekret die Erfüllung der bisherigen Aufgaben verunmöglicht wird. Faktisch kommt dies einer materiellen Enteignung gleich, welche angemessen zu entschädigen ist.
Fussnote
1 dazu RSB § 16 N 4 und 67
2 zu den „übrigen Beitragsarten“ vergl. BGE vom 25.04.2003 2A.567/2002 sowie Subventionsbericht BBl 1998 2068. Bezeichnenderweise wird die Leistung an den VERBAND an gleicher Stelle nicht aufgeführt unter den 10 unbedeutendsten „Subventionen pro 1995“).
3 RSB § 16 N 51ff.; diese machen den grössten Teil der Subventionen aus, vergl. Subventionsbericht vom 25. Juni 1997 2067,
4 Der Begriff „Subvention“ ist ein Oberbegriff und zugleich Kurztitel des Subventionsgesetzes (SR 616.1, siehe Subventionsbericht BBl 1998 2058). Das Gesetz unterscheidet in Art.3 zwischen Finanzhilfen und Abgeltungen. Finanzhilfen sind geldwerte Vorteile zugunsten von Empfängern ausserhalb der Staatesverwaltung, um die Erfüllung einer vom Empfänger gewählten Aufgabe zu fördern oder zu erhalten. Geldwerte Vorteile sind insbesondere nichtrückzahlbare Geldleistungen und Vorzugsleistungen. Wesensmerkmal der Finanzhilfe ist die Tatsache, dass der Empfänger keine marktübliche Gegenleistung zu erbringen hat. Die Finanzhilfe unterstützt immer eine freiwillige Tätigkeit des Empfängers. Abgeltungen sind Leistungen an Empfänger ausserhalb der Staatesverwaltung, welche Staatesrechtlich vorgeschriebene Aufgaben erfüllen oder welchen öffentlichrechtliche Aufgaben vom Staat übertragen worden sind. Subventionen können auf vertraglichen Abmachungen oder Verfügungen bestehen oder aber auch auf schlichtem „informellem Verwaltungshandeln“ (Rhinow/Schmid/Biaggini (RSB) § 16 N 4 und N 67 m.V.auf Art.19 SuG). Sie können unmittelbar verhaltenslenkend oder „globale“ Instrumente sein (RSB N 6).
von Dr. iur. Bruno Glaus